De l’enquête publique à la participation du public : dix ans de transformation des procédures environnementales

Le chantier s’ouvre fin 2014. Lors de la troisième conférence environnementale, le Président de la République demande au gouvernement d’engager une réforme de la démocratie participative. Le sénateur Alain Richard remet en juin 2015 un rapport intitulé « Démocratie environnementale : débattre et décider », qui dessine les contours de la réforme.

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron », habilite à son article 106 le gouvernement à réformer par ordonnance les procédures de participation. C’est sur ce fondement qu’est prise l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016, qui accompagne la dématérialisation de l’enquête publique, crée la participation du public par voie électronique (PPVE) pour les projets soumis à évaluation environnementale non soumis à enquête publique, et institue un continuum de participation entre l’amont et l’aval.

Le décret d’application n° 2017-626 du 25 avril 2017 prend effet le 1er janvier 2017 : la mise à disposition d’une adresse électronique pour recueillir les observations du public devient obligatoire, ainsi que celle d’un poste informatique permettant de consulter le dossier. Le registre dématérialisé, lui, reste facultatif, il est néanmoins déjà adopté par les opérateurs spécialisés, dont le Registre Numérique, qui l’ont diffusé par la pratique au milieu des années 2010 avant sa généralisation.

Une fois la PPVE créée, chaque loi de simplification en élargit le champ.

La loi Essoc du 10 août 2018 (loi n° 2018-727) ouvre une expérimentation en Bretagne et dans les Hauts-de-France : pour les projets soumis à autorisation environnementale ayant donné lieu à concertation préalable avec garant, la PPVE peut se substituer à l’enquête publique.

La loi ASAP du 7 décembre 2020 (loi n° 2020-1525) généralise le mécanisme : le préfet peut opter pour la PPVE en lieu et place de l’enquête publique lorsque l’autorisation environnementale n’est pas soumise à évaluation environnementale.

La loi sur l’habitat dégradé du 9 avril 2024, la loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement du 26 novembre 2025, et plus récemment la loi n° 2026-403 de simplification de la vie économique promulguée le 26 mai 2026, étendent à leur tour les cas de substitution. Cette succession de réformes confirme une tendance de fond : la participation du public par voie électronique s’est progressivement imposée comme l’un des principaux outils de participation pour les projets présentant des enjeux environnementaux plus limités ou pour lesquels le législateur a souhaité simplifier les procédures.

En novembre 2021, le Conseil d’État rend l’arrêt Landivisiau (n° 434742). Il reconnaît l’effet direct du paragraphe 4 de l’article 6 de la convention d’Aarhus, qui impose que « la participation du public commence au début de la procédure, c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles ». Le mouvement de simplification, jusque-là centré sur l’aval, doit composer avec une exigence forte de participation amont.

Cinq ans plus tard, le 2 mars 2026, le Conseil d’État resserre sa doctrine dans l’arrêt n° 492920 : l’obligation issue d’Aarhus n’impose pas une participation avant le dépôt de la demande d’autorisation, dès lors que le processus décisionnel n’est pas encore engagé. La participation amont reste exigée, mais sa borne temporelle est précisée. Cette séquence jurisprudentielle rappelle que la question n’est plus seulement celle des modalités de participation, mais également celle du moment auquel le public est associé aux décisions.

C’est ici que la trajectoire surprend. La loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte était attendue comme un nouvel allègement, voire une dématérialisation totale. Son atterrissage est l’inverse.

Codifiée à l’article L.181-10-1 du code de l’environnement, la nouvelle consultation publique s’applique aux dossiers d’autorisation environnementale déposés à compter du 22 octobre 2024. Elle parallélise instruction, consultation des collectivités et consultation du public : la procédure passe de trois phases à deux. Sa durée est de trois mois.

Mais elle ne supprime ni l’enquête publique ni le commissaire enquêteur. Selon le guide officiel de la CNCE actualisé en 2025, le commissaire enquêteur a un « rôle prépondérant » : il conduit la procédure, met en ligne l’ensemble des informations, organise deux réunions publiques obligatoires (ouverture et clôture), et remet son rapport dans les trois semaines suivant la fin de la consultation. La dématérialisation devient la règle, mais le présentiel revient au cœur du dispositif pour les grands projets industriels. Cette évolution illustre l’ambivalence des réformes récentes. Alors que la participation du public se dématérialise progressivement depuis près de dix ans, les projets industriels les plus structurants continuent de justifier des espaces de dialogue direct avec le public. Le numérique ne remplace donc pas l’échange ; il en modifie les modalités.

Trois textes complètent le dispositif : le décret n° 2024-742 du 6 juillet 2024 d’application, l’instruction ministérielle du 28 octobre 2024 qui détaille le déroulé opérationnel, et l’arrêté du 18 novembre 2024 pris en application de l’article R.181-36, qui fixe les caractéristiques techniques du site internet de consultation. Ce dernier texte est décisif : il confirme que la plateforme de consultation est choisie par le porteur de projet parmi les opérateurs respectant les attendus de l’arrêté, et non opérée par l’État. Cette architecture réglementaire illustre également une évolution importante : la participation du public repose désormais sur des exigences techniques et organisationnelles croissantes, qui dépassent largement la simple mise à disposition d’un dossier.

À peine un an plus tard, le balancier repart en sens inverse. La loi n° 2025-794 du 11 août 2025 dite « loi Duplomb » modifie l’article L.181-10-1 : pour les projets d’élevage de bovins, porcs ou volailles soumis à autorisation environnementale, les deux réunions publiques sont remplacées par une simple permanence du commissaire enquêteur, le pétitionnaire conservant la faculté de demander une réunion. Les décrets d’application paraissent début février 2026, malgré les nombreuses réserves exprimées lors de la consultation publique. Le Conseil constitutionnel a validé cette substitution, jugeant qu’elle ne modifie pas les dispositions assurant la participation du public.

À mai 2026, trois procédures coexistent et répondent à des projets différents :

Dix ans après la loi Macron, le constat n’est pas celui d’une disparition progressive de l’enquête publique. Les évolutions successives montrent au contraire la construction d’un système de participation plus diversifié, dans lequel plusieurs outils coexistent selon la nature et les enjeux des projets concernés.
L’enquête publique demeure la procédure de référence pour les projets les plus sensibles. La PPVE répond à une logique de simplification pour certaines catégories de décisions. Quant à la consultation du public créée par la loi Industrie verte, elle illustre la recherche d’un équilibre entre accélération des procédures et maintien d’un dialogue de qualité avec le public.
La trajectoire observée depuis dix ans ne conduit donc ni vers le tout-numérique ni vers le maintien d’un modèle unique. Elle dessine progressivement une participation du public à plusieurs niveaux, associant outils numériques, concertation et intervention humaine selon les besoins de chaque projet.
Chez DIMOSIA, nous observons quotidiennement ces transformations. Elles confirment qu’une participation du public efficace repose moins sur l’opposition entre numérique et présentiel que sur leur complémentarité au service du dialogue territorial.